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关于预防与控制地方性债务风险的调研报告

作者: 发布日期:2017-10-14 来源:  阅读次数:

   

   

中共吉水县委:

  为了全面了解和掌握我县债务情况,更好地预防与控制债务风险,促进我县经济平稳健康发展,6月5日-6月25日,县人大常委会组织部分常委会委员、市人大代表先后深入到县财政局、审计局、住建局、国土局、城投公司等部门单位,通过听取汇报、座谈讨论等形式,对我县债务情况进行了一次专题调研,现就有关调研情况报告如下,供决策参考。

  一、我县地方性债务的基本情况

  (一)债务规模及结构

  截止2014年12月31日,我县地方性债务余额为146782.78万元,其中:一类政府负有偿还责任的债务,即直接由财政预算偿还的债务(以下简称一类债务)109597.99万元;二类政府负有担保责任的债务,即由政府土地担保偿还的债务(以下简称二类债务)27184.79万元;三类政府可能承担一定救助责任的债务(以下简称三类债务)10000万元。仅2014年,全县新举债就达79338.59万元。

  (二)债务来源及特点

  从2014年我县的地方性债务余额来看,我县地方性债务主要来自银行贷款、非银行金融机构融资和供应商应付款。其中银行贷款92029万元,主要包括:国家开发银行22029万元,中国农业发展银行27000万元,九江银行10000万元,中国建设银行10000万元,占债务总额的62.70%;非银行金融机构融资23988万元,占债务总额的16.34%;供应商应付款21769.61万元,占债务总额的14.83%;其他转贷债务等8996.17万元,占债务总额的6.13%。

  债务特点:一是一类债务比重大。一类债务109597.99万元,占我县债务总额的74.67%。二是还债压力大。在一类债务中,2015年到期债务17083.19万元,2016年到期债务29157.98万元,2017年到期债务10480万元,近三年到期债务将达56721.17万元。加上当前土地市场低迷,二类债务无法有效化解,政府实际应负担的债务偿还压力逐年增大。三是融资成本大。融资成本呈逐年上升的趋势,贷款利率从2012年的6%左右逐渐上升到2014年的9%左右,特别是2014下半年采用信托模式融资后,不仅要支付高额的贷款利息,还要支付顾问费,实际贷款利率达到12%左右,融资成本压力大。

  (三)债务资金投向

  从财政提供的债务数据来看,我县的地方性债务资金主要投向于基础性领域。一是市政建设。如以城投公司为平台进行融资的61080万元,主要用于龙华大道、赣江防洪工程和光彩西大道等工程建设项目。二是教科文卫事业。其中县人民医院整体搬迁项目债务资金24488万元,教育园区建设债务资金9500万元。三是土地收储。如南门洲土地收储债务资金10000万元。

  (四)债务偿还来源

  从我县的财政收支来看,我县的地方可用财力主要还是用来保运转、保工资、保民生等刚性支出,用来偿还债务的资金基本所剩无几。如2014年我县财政预算结余虽为7015万元,但其中公共财政预算净结余仅为518万元,基金预算结余为6497万元。在可用财力结余不多的情况下,我县应予偿还的债务资金来源主要是土地出让收益。

  二、债务风险评估

  经上级财政部门综合测算,我县一类债务限额是14.6亿,也就是我县地方债务规模的风险预警线,如高于这个限额,将列入风险预警名单。截止2014年底,我县的地方性存量一类债务余额是10.96亿,虽未达到债务限额,但2015年我县城市续建项目22  个,新开工项目29个,前期项目10个,计划投资48亿元,除去企业单位自行负担的项目和争取上级专项资金的项目及前期项目外,其中需要政府直接投资的有23.2亿元。在这23.2亿元中,按年初预算,计划出让土地20亿,剔除税费后可用资金13.2亿,计划融资10亿。经了解,我县现有的经上级报批的储备土地总量约6340亩,其中可用居住、商业等经营性用途的储备土地约1966亩,除去路网、绿化、公园用地等外,实际可用居住、商业开发土地约1500亩,如果按现有市值计算,商居土地出让收益约18亿,除去税费实际可用资金约15亿。如果今年土地出让不能按计划进行的话,那么今年我县需要融资资金就远远要超出10亿元。今年年底我县的一类债务预计将突破上级核定的债务规模上限,政府应偿还的一类债务和二类债务将达20亿元以上。目前解决这些债务的最有效途径就是土地出让,而我县的实际可用于上市交易的土地存量不多,土地出让收益与政府需要解决的地方债务相比,缺口相差太大,给我县今后的财政运转带来的压力与日俱增。

  三、我县在预防与控制债务风险中面临的困难与不足

  一是债务增长速度过快。从财政和审计提供的数据来看,截止2014年12月31日,我县地方性债务余额为146782.78万元,与2013年相比,增幅将达117.6%。2014年我县财政收入12.4亿元,与2013年相比,增幅仅为16.1%。如果融资进展顺利,加上2015年新开工项目和续建项目,今年底我县地方性债务余额预计达20亿元以上,财政收入增长速度远低于债务增长速度。

  二是债务风险压力过大。从债务的风险评估来看,我县一类债务的风险预警线是14.6亿,也就是直接从地方财政预算中拿出偿还的债务风险预警线是14.6亿,加上二类债务和2015年新开工及续建项目,预计2015年我县地方性债务余额将达20亿元以上。目前,我县的地方可用财力主要用于公共安全、民生、人员工资等必要保障支出。从财政提供的数据看,2013年我县从财政拨款偿还债务为4132万元,2014年为3350万元,大部分债务只能靠土地出让收益来化解。而当前土地市场日益低迷,2015年1-6月份我县土地出让收益1.46亿元,出让面积252.9亩,其中工业用地125.6亩,商居用地127.3亩。大部分债务只能靠举新还旧的方式来实现,债务风险压力过大。

  三是债务资金使用管控不够严格。从审计结果来看,我县有的项目贷款未按要求用在对应项目上,存在拆借、挪用现象。如我县经济适用房(一期)工程贷款总额1500万元,经政府同意后转为龙华大道建设项目款。

  四是债务举借规划不够科学。从债务举借的规划来看,我县的地方性债务举借没有严格按照新预算法要求全部纳入全口径预算。如年内需做哪些项目、到哪家银行贷款、贷款额度多少、债务成本控制、还款资金来源保障等等,没有制定严格的举债计划和进行项目投资评估分析。有的项目在融资决策上,没有合理根据项目资金的实际需要量和项目进度来考虑,造成有的项目虽已融资但因达不到银行的放贷要求,贷款资金滞留在银行无法使用。如赣江东堤防洪(二期)工程建设项目贷款2亿元,目前放贷1亿元,仍有1亿元贷款因项目工程量达不到放贷要求至今仍滞留在银行。这样不仅降低了贷款资金的使用效率,还承担了利息,提高了融资成本。

  四、国家政策导向

  (一)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》

  2014年10月2日,国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,这是我国规范地方政府性债务的管理文件,也是我国对于解决地方政府债务的一个全局性部署。主要目的是解决地方政府财政收支的不匹配和缓解地方债务危机,以时间换空间,最终消化存量地方政府债务,使得地方政府财政走上可持续道路。《意见》主要分为四个部分,分别是融资主体和渠道、权责定位的约法、配套改革措施、当前应对四个方面。在地方政府性债务举借主体上,明确市县级政府通过省级政府代为举借。在融资规模控制上,提出“对地方政府债务实行规模控制,限额管理。在融资方式上,提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制”。在融资管理上,提出负债纳入全口径预算管理。在解决当前存量债务问题上,提出债务并表,将政府性一般债务和专项债务纳入全口径预算管理;借新还旧,积极降低存量债务利息负担。在地方融资方式上,提出推广PPP模式。

  (二)地方政府债券置换

  经国务院批准,今年3月份和6月份财政部先后两次下达地方政府债券置换存量债务额度,总额为2万亿元。发行地方政府债券置换存量债务,是我国规范地方政府债务管理的既定政策安排,也是规范地方政府债务管理的有效途径。按照规定,这二批置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务;2015年到期的债务本金;地方政府已经安排其他资金偿还的,可以用于偿还审计确定的政府负有偿还责任的其他债务本金;优先置换高息债务;不利用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务。

  五、对预防与控制债务风险的意见建议

  根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》有关精神,为防范地方性债务风险,促进我县经济持续健康发展,建议:

  (一)大力培育财源,增强财政实力。要从根本上化解地方政府债务风险,关键在于加快推动地方经济快速发展,不断壮大地方可用财力。一方面,要加大对龙头企业的培育力度。要积极依托我县“三园一区”平台优势,全力主攻电子信息、林化香料、绿色食品三大工业产业。在加大对景旺电子、吉西电子、赫信化学、嘉源香料等龙头企业培育的基础上,加快百威啤酒、富创科技等重大项目建设步伐,全力帮助企业做好项目建设和企业发展,促成其早日达产达标。另一方面,要加大对小微企业的扶持力度。要通过加强财税支持、建立完善小微企业还贷周转金制度等有效措施,积极引导小微企业不断自我革新与创新,增强企业自身实力,提高企业对地方经济发展的贡献度。就我县目前而言,就是要积极发挥传统产业既有优势,加速推进物流、商贸、针织、皮革等产业发展,推动整体产业提档升级,从而建立起我县良性的财政收入“造血”体系,开通更多的财政收入渠道。

  (二)严控债务规模,实行限额管理。要严格按照上级部门测算的我县一类债务限额14.6亿的风险预警线,强化底线意识,严控债务规模,实行限额管理。要认真按照《意见》要求,积极剥离融资平台公司(县城投公司)的政府融资职能,对县城投公司实行市场化运作、公司化管理。要严格划清政府和公司的资产与权益,将现有的应由政府偿还的一类存量债务划由政府负责偿还。规定,县城投公司和各行政事业单位除在建项目后续融资外不得再由政府担保新增建设项目举债。对城市基础设施新建项目,要本着“量力而行”的原则,逐步加以推行。如城市发展需要确需建设的,如金滩新区“四纵五横”路网和赣粤高速连接线改造项目,在融资方式上,可按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求,推广使用政府与社会资本合作模式(PPP模式)或采取政府债券方式进行。PPP模式,即由政府通过注入优质资产、吸引社会资本等组成由政府控股的国有企业,建立产权明晰的现代化企业制度,由企业承担偿债责任。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等,使企业获得长期稳定的收益,从而实现政府与企业双赢。

  (三)拓宽偿债渠道,消化存量债务。一是通过“债券置换”方式,积极化解债务风险。债券置换,不仅期限长,而且利率低,能有效化解我县即将到来的偿债高峰。目前,我省已按国务院要求启动了地方政府债券置换存量债务业务,发行的政府性债券利率只有4%左右。我们要积极争取省财政部门的大力支持,争取更多的债券转换额度。在省政府下达的债券转换额度内,将我县期限短、利率高的债务置换成由省政府发行的期限长、利率低的债券,从而进一步优化我县的债务期限结构,降低债务利息成本。二是积极盘活现有存量土地资源。目前,我县经过报批储备的土地总量约6340亩,其中工业用地1500亩,商居用地约1966亩。在当前房地产市场不景气的情况下,一方面,要加大土地储备的报批力度。对已征收还未报批的土地如金滩新区、低坪、砖门等部分地块,要积极向上申请,争取早日报批到位。另一方面,要着力提高已报批土地的使用效率。对已报批还未上市的储备土地,要在考虑全县总体规划和城市建设发展的基础上,采取多批次、多地块、小面积的方式,科学合理地推出一些土地上市交易,从而获取更大的土地收益空间。三是科学利用财政存量资金和国有资源。据统计,2014年我县部门单位的存量资金达1.42亿元。为提高存量资金的使用效率,建议一方面要进一步加大对财政专户和单位结转结余清理力度,另一方面要加强财政资金支出管理。对一些不需要按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。同时,对一些存量的房产、林场等国有资产,要积极通过一些市场化运作的方式,盘活现有国有资产,增强政府可用财力。

  (四)加强债务管理,防范债务风险。一是建立风险预警机制。要制定出台我县债务风险管理办法,通过可量化的风险指标,评估和预警政府性债务风险。要进一步加强财政、审计等部门的协调联系,强化债务风险预警管理,建立债务风险信息平台,及时把握债务规模变化趋势,不仅要控制债务总量,还要加强对单个建设项目和举债主体负债规模的控制,做到每个建设项目和举债主体适度负债。二是加强举债审核管理。对新增的举债项目,要建立事前评审论证机制,加强债务绩效评价和工程投资评审。同时,要对举债项目实行“三个一律”:即举债项目不符合国家政策规定,不符合地区经济发展规划的,一律不审批; 举债单位不具备偿债能力的,一律不审批; 举债项目没有纳入举债计划的,一律不审批。三是加强债务资金预算管理。要严格按照新《预算法》将地方政府一类债务全口径纳入预算管理,建立严格的预算约束机制。将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。四是加强债务资金的使用管理。要进一步规范县城投公司的融资资金的使用与管理。对用债务融资支持的项目,要从立项到付款等各个环节建立严格的监控机制,确保资金规范运作、统筹安排、科学管理。要进一步严密监控项目的质量与进度,建立严格的项目管理责任制和竣工验收程序。特别是对政府性投资及财政担保的建设项目,要按要求全部纳入政府采购和国库集中支付范畴,实行阳光操作,节约投资成本;要建立严格的投资评审机制和监督管理机制,坚决杜绝未批先建或随意超标扩建的行为,确保每一分钱都用在刀刃上。

   

  吉水县人大常委会

                                2015年7月16日